Histoire de la décentralisation en Guadeloupe

Le 2 avril 2016, la Maison du Patrimoine, de la Ville de Basse Terre, organisait une conférence de l’historien René Belenus sur les 70 ans de la Départementalisation, étape fondamentale de l’histoire de la Guadeloupe. Il était essentiel pour moi d’assister à cette soirée.

● L‘assimilation, une très ancienne revendication

L’assimilation de la Guadeloupe et de la Martinique a en réalité commencé dès leur création, avec la Charte de Richelieu de 1635 qui édicte que « tous les habitants des isles sont français ». Un siècle plus tard, la Jurisprudence Générale du Royaume précise que « les colonies doivent se conformer à la coutume de Paris ». Durant la révolution, Robespierre délivrera en mai 1791 sa célèbre tirade à l’Assemblée Constituante :« Périssent les Colonies, si les colons veulent, par les menaces, nous forcer à décréter ce qui convient le plus à leurs intérêts ». Le 5 août 1795, Boissy d’Anglas prononce un discours à l’assemblée nationale sur l’assimilation des colonies à la métropole, ce qui conduit le Directoire à ériger les colonies en département (Constitution de l’An III).

Sous la Troisième République, la revendication de l’assimilation se poursuit avec la proposition de loi des sénateurs Allègre (Martinique) et Isaac (Guadeloupe) du 15 juillet 1890, le projet du Ministre des Colonies, Jules Roche, au Sénat en juillet 1891, la proposition des députés Achille-René Boisneuf (Guadeloupe) et Joseph Lagrosillière (Martinique) en 1915, et la proposition d’Henry Lemery, sénateur de la Martinique, le 25 janvier 1923. En 1935, le paquebot « Kolombie » amène en Guadeloupe une importante délégation venue de métropole et conduite par Albert Sarrault, ministres des Colonies. Celui-ci promet de faire aboutir le projet d’assimilation de la Guadeloupe, territoire français « plus ancien que d’autres comme Nice, la Savoie ou la Franche Comté ».

Au lendemain de la seconde guerre mondiale, la demande d’assimilation reprend et Henri Bangou, sénateur, maire de Pointe-à-Pitre, exprime les raisons avancées par les députés des colonies à l’assemblée constituante de 1946 : « Depuis 1635, nous avons participé au patrimoine national français. Nous avons contribué à tous les efforts de guerre : 1 500 de nos fils ont été tués durant la première guerre mondiale, au Chemin des Dames ou aux Dardanelles ; durant la seconde guerre mondiale, la dissidence avec le régime de Vichy a amené plusieurs milliers d’antillais à intégrer les F.F.L. (Forces Françaises Libres). Nous avons contribué à constituer le patrimoine français, au même titre que les régions de métropole et même plus que certaines d’entre elles. En demandant l’assimilation, nous ne faisons donc que demander la part qui nous revient légitimement ».

● Une pauvreté extrême

En Martinique et en Guadeloupe, il règne, à la veille de la départementalisation, une pauvreté généralisée et un extrême dénuement des hommes et des femmes, qui se déclinent en misère, sévices, alcoolisme, analphabétisme, malnutrition, excès de féculent et carence alimentaire, malaria, parasitose intestinale, tuberculose, pian (infection chronique mutilante qui ravageait déjà les habitations durant l’esclavage), … En 1946, le taux de mortalité infantile est de 15 pour mille en Martinique/Guadeloupe. Les conditions d’habitat sont tout aussi précaires, des hardes servant à recouvrir la terre battue des cases pour passer la nuit. La ville de Pointe-à-Pitre n’est qu’un immense « cloaque », avec des cabanes qui tiennent lieu de maison et bordent des ruelles où coulent les égouts à ciel ouvert. Pour réaliser les investissements matériels et moraux (l’instruction) dont la Guadeloupe a besoin, il faut l’intégrer davantage à la France.

● Le grand voisin du nord

Au niveau extérieur, nul ne peut ignorer les appétits aiguisés de l’ogre nord américain qui s’est juré d’intégrer les Caraïbes françaises dans son empire et d’évincer de l’espace américain les puissances du vieux monde. Dès le traité de Versailles de 1919, des tractations avaient eu lieu entre les USA et la France sur la cession des Antilles pour indemniser les USA de son investissement dans la première guerre mondiale. Cela ne s’est pas fait en raison de la mobilisation des martiniquais qui vécurent ce marchandage comme une marque de trahison après 300 ans de rattachement à la France. Au lendemain de la seconde guerre mondiale, les prétentions américaines reprennent, justifiées par le fait que c’est grâce aux ravitaillements des navires américains que le blocus imposé par les britanniques a été rendu supportable pour les antillais.

● Projet de loi d’intégration

Le 12 mars 1946, les débats commencent à l’Assemblée Nationale pour un projet de loi proposant que les quatre vieilles colonies (Martinique, Guadeloupe, Guyane et Réunion) deviennent des départements français. Cinq députés se font l’écho de cette demande d’intégration via la départementalisation : Aimé Césaire et Léopold Bissol, de la Martinique, Gaston Monnerville de la Guyane, Richard Vergès et Léon de Lepervanche de la Réunion. Césaire déclare : « Si les Antilles et la Réunion ont besoin de l’assimilation pour sortir du chaos politique et administratif dans lesquels elles sont plongées, elles en ont surtout besoin pour sortir du chaos social qui les guette. … Il faut avoir visité les Antilles pour comprendre ce qu’il y a de faux dans la propagande officielle qui tend à les présenter comme un paradis terrestre. En réalité, dans les paysages qui comptent parmi les plus beaux du monde, on ne tarde pas à découvrir des témoignages révoltants de l’injustice sociale ». Aimé Césaire explique qu’en demandant la transformation de la Martinique en département français, les Martiniquais veulent « la fin du régime colonial, du règne du gouverneur tout puissant, des pouvoirs spéciaux et de la ségrégation ». Ils demandent « des écoles, des crèches, la sécurité sociale, … c’est-à-dire l’ alignement des prestations sociales des antillais sur celles des métropolitains ».

Les députés de la Guadeloupe (Paul Valentino et Eugénie Eboué-Tell) sont les seuls élus socialistes des quatre vieilles colonies, ce qui leur vaut de ne pas être associés à l’élaboration du projet de loi d’assimilation présenté en mars 1946 à l’initiative des élus communistes. Si Mme Eboué-Tell ne prend pas part aux débats, Paul Valentino, député-maire de Pointe-à-Pitre, y est omniprésent, ne voulant pas donner carte blanche à un processus enclenché par les communistes dont il sait qu’ils n’hésiteront pas à en faire une exploitation électorale. La demande de Paul Valentino est que l’assimilation doit être accompagnée par un renforcement des pouvoirs des collectivités locales et non point une assimilation qui aurait pour conséquence une réduction de ces pouvoirs.

● Réticence de la métropole

La demande d’assimilation/départementalisation des quatre vieilles colonies suscite un rejet clair de la plupart des responsables de l’hexagone. Laval s’exclame : « moi vivant jamais cette demande n’aboutira ». André Philippe, ministre des finances, exprime lui aussi son opposition à la loi de départementalisation. Le 7 mars 1946, il précise qu’il est « indispensable de ne pas faire obligation d’appliquer aux quatre colonies la législation française ». Marius Moutet, ministre des colonies, est lui aussi très réservé et se demande « Comment intégrer 900 000 personnes supplémentaires parmi ceux qui bénéficieraient de la reconstruction ». En mars 1946, la France est en effet exsangue et le plan Marshall qui sera voté en juillet 1947 ne prendra effet qu’en 1951. Les territoires d’Outre Mer demandent donc des droits au moment où, matériellement, la France est le moins en mesure de les leur accorder.

● Assimilation ou départementalisation ?

Le terme d’ « assimilation » va vite être remplacé par celui de « départementalisation ». L’assimilation est en effet souvent dénigrée, certains la trouvant ambiguë car ne prenant pas suffisamment en compte les spécificités des colonies. Aimé Césaire déclare : « Qu’est-ce-que l’assimilation ? (…) C’est une doctrine politique et philosophique qui tend à faire disparaître les particularités propres à un peuple et à tuer sa personnalité. Eh bien, je le dis tout net : l’assimilation ainsi entendue et ainsi définie, je suis contre l’assimilation ». Il valait mieux parler de départementalisation, processus qui visait à élever les quatre vieilles colonies françaises en départements afin de les faire bénéficier de droits égaux à ceux des départements métropolitains.

● La loi de départementalisation et l’article 3

La loi de départementalisation est adoptée à l’unanimité le 14 mars et publiée le 19 mars 1946. Cette « victoire » a largement été permise par l’appui du Parti Communiste, de ses députés et de son secrétaire général, Maurice Thorez, vice-président du conseil du gouvernement. Cependant, le gouvernement veille à limiter l’impact de la nouvelle loi de départementalisation en y adjoignant un article 3 qui précise que : « Dès la promulgation de la présente loi, les lois nouvelles applicables à la métropole le seront dans ces départements, sur mention expresse insérée aux textes ». Pendant 50 ans, tous les gouvernements se serviront de l’article 3 pour échapper à l’application de la loi de départementalisation. Césaire et Monnerville avaient cédé à l’inscription de l’article 3 en échange de la promesse de Marius Moutet d’organiser un grand débat sur les pouvoirs des assemblées locales. Ce débat n’aura jamais lieu. L’article 3 sera à peine gommé par l’article 73 de la constitution de 1948, qui précise : « le régime législatif des DOM est le même que celui des départements métropolitains sauf les exceptions déterminées par la loi ».

● Le dépit de Césaire

Dès ses premières législatures, Aimé Césaire dénonce la mauvaise volonté du Gouvernement à mettre en place la loi de départementalisation. En 1951, lors du débat sur l’investiture à la présidence de Georges Bidault, il intervient en ces termes : « La Martinique, la Guadeloupe, la Réunion et la Guyane sont devenues des caricatures de départements français. Des caricatures oui ! Car, sur fond de misère atroce, de marasme économique et de chômage, on a vu réapparaître, rajeuni même et fortifié, le spectre du vieux colonialisme avec son cortège d’inégalités, de préjugés et d’oppression ». La critique de l’assimilationisme et du statut départemental amènent Aimé Césaire à rompre avec le Parti communiste en octobre 1956 et à créer le Parti progressiste martiniquais le 22 mars 1958.

● De Gaulle

La réalité de la départementalisation commence avec le voyage que le Général de Gaulle effectue du 8 août au 18 septembre 1956 en Guyane, Guadeloupe, Martinique, Polynésie et Nouvelle Calédonie. Durant ce périple, deux choses le marquent. La première est la liesse populaire qui l’accueille, les habitants venant de loin et souvent à pied pour le voir et essayer de lui serrer la main. La seconde est la misère qu’il découvre. Il ne comprend pas qu’un tel dénuement puisse exister dans des territoires qui sont français depuis 300 ans. En 1958, il va instituer le Fidom (Fonds d’investissement des départements d’outre mer) puis, deux années après, la loi programme du 30 juillet 1960 qui consacre d’importants investissements publics (ports, routes, électrification, écoles, collèges, hôpitaux, logements aidés, …). Les effets sont réels et en 1979, le PIB des DOM est multiplié par 7.

● Une loyauté absolue

En échange de son aide économique, de Gaulle demandera au DOM une loyauté absolue et ne tolérera pas les contestations et dissidences. En témoignent : l’ordonnance Debré du 15 octobre 1960 qui autorise les pouvoirs publics français à procéder à l’exil forcé en métropole des fonctionnaires de l’outre-mer troublant l’ordre public ; la répression sur la Place de la Victoire en mai 1967 ; le procès à Paris, du 19 février au 1^er mars 1968, de 18 indépendantistes guadeloupéens du GONG (Groupe d’organisation nationale de la Guadeloupe). A la demande d’Aimé Césaire d’accorder plus de pouvoirs locaux aux DOM, de Gaulle oppose un refus ferme et définitif, lors de sa visite de mars 1964 en Martinique : « Entre l’Europe et l’Amérique, il n’y a que des poussières, et on ne construit pas des Etats sur des poussières ». Cette réponse cinglante pousse Aimé Césaire à rejoindre les rangs autonomistes, en opposition au courant gaulliste départementaliste. Ce n’est qu’une vingtaine d’années plus tard que les lois de décentralisation viendront répondre aux aspirations à un pouvoir local plus fort.

● Décentralisation

La loi de décentralisation du 2 mars 1982, qui crée la Région de la Guadeloupe et l’érige en collectivité territoriale, va consacrer deux évolutions fondamentales. En premier lieu, le préfet qui disposait du pouvoir d’annuler les actes des autorités locales qu’il jugeait illégaux ou inopportuns, n’exerce plus qu’une tutelle a posteriori, ne pouvant que déférer les actes des autorités qu’il contrôle au tribunal administratif, qui apprécie s’il doit en prononcer l’annulation s’il les juge « contraires à la légalité. En second lieu, alors qu’avant 1982, l’exécutif était assuré par un préfet, désormais, avec la loi du 2 mars 1982, le chef de l’exécutif départemental est le président du conseil général et celui de la région est le président du conseil régional. Le préfet n’est plus que le représentant de l’État dans le département ou dans la région. Le département et la région deviennent chacun une collectivité territoriale de plein exercice.

● Et demain ?

La Guadeloupe se montre très attachée à ce double statut de département-région puisque, lors de la consultation du 7 décembre 2003, elle rejettera à 72,98 % des suffrages le projet de création d’une assemblée unique. Plus tard, lorsque l’article 73 de la Constitution donnera la possibilité aux départements et régions d’outre-mer d’évoluer vers le statut de collectivité unique, seules la Guyane et la Martinique opteront pour ce statut (lois du 27 juillet 2011), la Guadeloupe, la Réunion et Mayotte restant départements (DOM) et régions d’outre-mer (ROM). A l’orée du 21è siècle, la Guadeloupe ne vit plus comme en 1946 : la misère a disparu et les infrastructures se sont multipliées. Son nouveau défi est de créer suffisamment de richesses à redistribuer à la population et pour cela valoriser ses atouts de toutes sortes, mais avant tout humains.

Pascal Gbikpi.